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顧敏康全國港澳研究會理事香港高等法院於11月18日裁定特區政府根據《緊急情況規例條例》(《緊急條例》)訂立《禁止蒙面規例》的做法違反了《基本法》;而《禁止蒙面規例》對基本權利的限制超乎合理需要,因此也是無效的。此裁定一出爐,便受到了嚴厲批評。全國人大常委會法制工作委員會19日指出,香港特區法律是否符合《基本法》,只能由全國人大常委會作出判斷和決定;《緊急情況規例條例》符合香港基本法。國務院港澳辦亦對高院該裁定產生的嚴重負面社會影響表示強烈關注。筆者打算從三個方面分析裁決存在的問題。先看《緊急條例》本身是否違反《基本法》。根據《基本法》第8條的規定,包括《緊急條例》在內的香港原有法律,除同香港基本法相抵觸或經香港特別行政區立法機關作出修改者外,予以保留。《基本法》第160條規定,香港特別行政區成立時,香港原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外,採用為香港特別行政區法律,如以後發現有的法律與本法抵觸,可依照本法規定的程序修改或停止生效。《緊急條例》既然已經成為特區法律的一部分,因此符合《基本法》。《緊急條例》賦予特首訂立有關規例是否違反《基本法》法庭裁定《緊急條例》不符合《基本法》,認為就其賦權行政長官會同行政會議,在任何危害公安的情況時可訂立規例這方面,不符合《基本法》的規定,尤其是見於《基本法》的第2、8、17(2)、18、48、56、62(5)、66及73(1)條。法庭引用這些條文,無非想說明一個問題:即在香港,立法權歸立法會所有,特區政府無權制定《禁止蒙面規例》。這值得商榷。第一,《緊急條例》是典型的授權立法,也是當今發達國家(如美國和英國)的普遍做法。目的是為了提高管治效率和保護公眾利益。授權立法仍然屬於立法會的權力,並受到立法會制約。根據「先立法、後審議」的原則,仍然要及時提交立法會審議,並不存在繞過立法會的情況,法官更不能主觀認定立法會無法修改《禁止蒙面規例》。第二,《緊急條例》第2(1)條規定:在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時,行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例。顯然,此例需要特首和行政會議評估危害公安的情況,而不是如法庭所說的「任何危害公安的情況」。香港暴亂持續5個多月,法官應該到暴亂現場去看看,黑衣人蒙面後肆無忌憚,到處破壞,縱火打人,甚至蓄意謀殺,並因為蒙面而逃避法律制裁。在這種非常嚴重危害公安的情況下出台《禁止蒙面規例》,是完全必要和合理。《禁止蒙面規例》是否不符合「相稱性檢驗標準」法庭裁定,《禁止蒙面規例》中在未經批准集結、公眾集會和遊行中使用蒙面物品屬罪行,以及警務人員有權要求涉事者於公眾地方除去蒙面物品的條文,對基本權利所施加的限制超乎了為達至該等目的之合理所需,故此不符合「相稱性檢驗標準」。法庭尤其認為《禁止蒙面規例》這個措施過重,影響個人的權利、隱私、自由。顯然,法庭在平衡公共安全與個人權利之間的關係時,過度傾向對個人權利的考慮,這也是值得商榷的。首先,《禁蒙面法》不是香港獨有,許多法治發達國家都制定了《禁蒙面法》,他們應該很好地平衡了公共安全與個人權利的關係。香港《禁止蒙面規例》規定在未經批准集結、公眾集會和遊行中使用蒙面物品屬罪行,完全是基於公共安全的考慮,就是要防止有人在集會遊行中利用蒙面實施違法犯罪行為,從而因掩蓋真面目而逃避法律制裁。法官也許更應該問的問題是:香港的和平示威者為什麼要蒙面?為什麼不敢展示自己的真面目?香港警察過往有打壓過不蒙面的和平示威者嗎?和平示威出現蒙面暴徒,對和平示威有益嗎?況且,《禁止蒙面規例》也允許可以蒙面的例外情況:從事專業工作需要、宗教、醫學和健康等情況可以作為抗辯理由。所謂不符合「相稱性檢驗標準」的說法,應該作全面考慮才行。香港法院是否有權決定《緊急條例》違反《基本法》應該說,這不是一個難以回答的問題。11月18日,全國人大常委會法工委發言人就高院裁決指出,香港特別行政區法律是否符合香港基本法,只能由全國人大常委會作出判斷和決定,任何其他機關都無權作出判斷和決定。那麼,應該如何理解這段話的意思呢?《基本法》第158條規定:本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。根據此條規定,香港法院被授權解釋《基本法》有關條文。但筆者認為,香港法院對《基本法》條文的解釋不是絕對的,是受到約束的。因為人大常委會對香港特別行政區法律是否符合香港基本法具有最終判斷和決定的權力。人大常委會法工委的聲明表明了清晰立場,特區政府應該積極上訴,由上訴庭或終審法院行使審判監督的權力,糾正原來裁定。如果有必要,人大常委會也可以釋法糾正。

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